最高法:行政机关违约应充分赔偿当事人实际损失

作者:秩名 来源:网络整理 点击数: 发布时间:2019年12月15日

中新网12月10日电 最高人民法院10日举行新闻发布会,发布《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》。司法解释明确,行政机关违约的,应当充分赔偿当事人的实际损失。原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的,人民法院应予支持。

资料图:最高人民法院。 中新社记者 李慧思 摄

最高人民法院行政庭庭长黄永维介绍,《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》全文共29条。主要规定了以下几个方面的内容:

明确行政协议的定义和范围,切实保障行政协议当事人的合法权益

——明确了行政协议的内涵。司法解释第1条规定,行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。根据这一规定,行政协议包括四个要素:一是主体要素,即必须一方当事人为行政机关;二是目的要素,即必须是为了实现行政管理或者公共服务目标;三是内容要素,协议内容必须具有行政法上的权利义务内容;四是意思要素,即协议双方当事人必须协商一致。通过对行政协议内涵的规定,明确行政协议与民事合同之间的区别。

——明确规定了行政协议的范围。行政诉讼法规定,政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议属于行政协议范围。司法解释对除上述两类协议之外的类型进行了列举。主要包括:矿业权出让协议等国有自然资源使用权出让协议;政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议;符合司法解释规定的政府与社会资本合作协议等等。通过对国有自然资源使用权出让协议的审理,将有效解决过去一段时间,国有自然资源领域政府不履约、不监管、权力寻租等乱象,确保国有资产等国家利益得到有力保护;通过对政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议,将有力保障城市低收入群体的“房子是用来住的”合法权益;通过对政府与社会资本合作协议的审理,将有利于保障社会资本方参与公私合作的积极性和安全感,有利于营造公平竞争环境,有利于非公有制经济健康发展。

——明确排除了行政机关的内部协议、人事协议。为了准确把握行政协议的范围,司法解释进一步规定,对于行政机关之间因公务协助等事由而订立的协议、行政机关与其工作人员订立的劳动人事协议,不符合行政协议的基本要素,不属于人民法院行政诉讼受案范围。

明确行政协议诉讼主体资格,保障当事人诉讼权利

——明确了行政协议诉讼原告资格。行政协议往往涉及国家利益和社会公共利益,往往涉及行政管理目标的实现。因此,在行政协议订立过程中,需要遵循“公开、公平、公正”的行政法原则。行政协议案件中,行政协议的订立和履行不仅涉及到协议当事人的权利义务,也涉及到行政协议当事人之外的利害关系人的权利义务。司法解释根据行政诉讼法的规定,规定了行政协议中的利害关系人的原告资格,不局限于民事合同的相对性原则。为了保证公平竞争权人在行政协议订立中的权益,规定了公平竞争权人的原告资格;为了保障被征收、征用人、公房承租人等弱势群体的实体权益,规定了用益物权人和公房承租人的原告资格。

——明确了行政机关的被告资格。基于行政协议诉讼“民告官”的定位,司法解释规定,因行政协议的订立、履行、变更、终止等产生纠纷,公民、法人或者其他组织作为原告,以行政机关为被告提起行政诉讼的,人民法院应当依法受理。人民法院受理行政协议案件后,被告就该协议的订立、履行、变更、终止等提起反诉的,人民法院不予准许。

坚持行政协议诉讼的全面管辖原则,确保案件公正审理

行政协议诉讼既包括了行政机关行使行政优益权的行政行为诉讼,也包括了行政机关不依法履行、未按照约定履行协议义务的违约诉讼。司法解释针对不同的诉讼请求,确立了不同的审理规则。

——明确行政协议诉讼种类。为了便于当事人提起行政协议诉讼,司法解释根据行政诉讼法的规定,明确了行政协议诉讼的具体种类,主要包括:请求判决撤销行政机关行使优益权的行政行为或者确认该行政行为违法;请求判决行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务;请求判决确认行政协议的效力;请求判决行政机关依法或者按照约定订立行政协议;请求判决撤销、解除行政协议;请求判决行政机关赔偿或者补偿;等等,基本上包括了所有的行政协议类型,确保当事人的合法诉求在行政诉讼中得到全面实现。

——明确不同诉讼类型的举证责任。司法解释根据当事人的不同诉求,结合行政机关在行政协议中的地位,区别情况规定了举证责任。被告对于具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任;原告主张撤销、解除行政协议的,对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任;对行政协议是否履行发生争议的,由负有履行义务的当事人承担举证责任。

坚持对行政机关行使优益权行为的合法性审查,确保行政机关“法无授权不可为”原则落实

——明确对行政优益权行为的合法性审查。司法解释坚持对被诉行政行为合法性进行审查,明确规定,人民法院审理行政协议案件,应当根据行政诉讼法第70条的规定对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行全面的合法性审查,不受原告诉讼请求的限制。

——明确对行政优益权行为的裁判方式。针对行政机关作出的单方变更、解除行政协议等行使优益权的行为,司法解释规定了不同的裁判方式:在履行行政协议过程中,可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形,被告作出变更、解除协议的行政行为后,原告请求撤销该行为,人民法院经审理认为该行为合法的,判决驳回原告诉讼请求;给原告造成损失的,判决被告予以补偿;被告行使行政优益权的行为违法的,人民法院判决撤销或者部分撤销,并可以责令被告重新作出行政行为;被告行使行政优益权的行政行为违法,人民法院可以判决继续履行协议、采取补救措施;给原告造成损失的,判决被告予以赔偿。

——明确行政机关依法行使行政职权造成损害的补偿。对于合法的行政行为造成损害的,行政机关应当依法补偿。司法解释规定,被告或者其他行政机关因国家利益、社会公共利益的需要依法行使行政职权,导致原告履行不能、履行费用明显增加或者遭受损失,原告请求判令被告给予补偿的,人民法院应予支持。

依法确认行政协议的效力,确保国家利益、社会公共利益和私人合法权益的平衡

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